Verduurzamingsverplichtingen in het omgevingsplan

Voorwoord v

1. Inleiding, probleemstelling en plan van aanpak
1.1 Inleiding en probleemanalyse 1
1.2 Verduurzamingsverplichtingen in het omgevingsplan 7
1.2.1 Het omgevingsplan 7
1.2.2 Het omgevingsplan als sturingsinstrument 8
1.2.3 Verplichtingen in het omgevingsplan 10
1.3 Probleemstelling 12
1.4 Relevante afbakeningen 13
1.4.1 Energietransitie 13
1.4.2 Gebouwde omgeving 15
1.5 Onderzoeksmethode 16
1.5.1 Afbakening toetsingskader 16
1.5.2 Methodologische uitgangspunten 18
1.5.2.1 Algemene methodologische uitgangspunten 18
1.5.2.2 Verantwoording rechtsvergelijking 19
1.6 Opbouw van het onderzoek en leeswijzer 21

2. Het EU-recht en energietransitie in de gebouwde omgeving
2.1 Inleiding 25
2.2 Regulering van CO₂-emissiereducties op EU-niveau 25
2.3 Energietransitie in secundair EU-recht 28
2.3.1 Inleiding 28
2.3.2 Beleid voor energie-efficiëntie 28
2.3.3 Energie-efficiëntie in secundair EU-recht 29
2.3.4 Beleid voor hernieuwbare energie 31
2.3.5 Hernieuwbare energie in secundair EU-recht 32
2.4 Uitgangspunten voor de energietransitie 36
2.5 Betekenis van secundair EU-recht voor gemeentelijke sturing 39
2.5.1 Inleiding 39
2.5.2 Positie van decentrale overheden ten opzichte van het EU-recht 40
2.5.3 Decentrale overheden en de implementatie van secundair EU-recht 41
2.5.4 Decentrale overheden en minimumharmonisatie 43
2.6 Conclusie 44

3. De regelgevende bevoegdheid voor de energietransitie in de gebouwde omgeving en het omgevingsplan
3.1 Inleiding 47
3.2 Algemene uitgangspunten voor de verordenende bevoegdheid en hun betekenis voor het omgevingsplan 48
3.2.1 Artikel 124 Grondwet 48
3.2.2 Gemeentelijke huishouding en mogelijkheid tot aanvullen 49
3.2.3 De uitgangspunten toegepast op het omgevingsplan 52
3.2.3.1 Het omgevingsplan als medebewindsbevoegdheid 52
3.2.3.2 (De-)centralisatie en de energietransitie in de gebouwde omgeving 53
3.2.3.3 Maatwerk in het omgevingsplan op grond van de Omgevingswet 58
3.2.3.4 Maatwerk en aanvullende verordenende bevoegdheid 60
3.2.4 Balans 62
3.3 Bestuurlijke afwegingsruimte met het oog op de energietransitie in de gebouwde omgeving 63
3.3.1 Inleiding 63
3.3.2 Reikwijdte en doelstelling van de Omgevingswet en bestuurlijke afwegingsruimte 63
3.3.2.1 Reikwijdte 63
3.3.2.2 Doelstelling 68
3.3.3 Beleidsinstrumenten en bestuurlijke afwegingsruimte 69
3.3.3.1 Inleiding 69
3.3.3.2 Het programma als begrenzing van bestuurlijke afwegingsruimte? 72
3.3.4 Instructieregels en bestuurlijke afwegingsruimte 73
3.3.5 Bbl en bestuurlijke afwegingsruimte 76
3.3.5.1 Inleiding 76
3.3.5.2 Reikwijdte, doelen en uitgangspunten van algemene regels in het Bbl 77
3.3.5.3 Algemene regels over energieprestaties 79
3.3.5.4 Uniformiteit en uitputtend karakter Bbl 82
3.3.5.5 Maatwerkbevoegdheden in het Bbl 83
3.3.5.6 Maatwerk ter discussie 87
3.3.5.7 Aanvullende regelgevende bevoegdheid 89
3.3.6 Bal en bestuurlijke afwegingsruimte 90
3.3.6.1 Inleiding 90
3.3.6.2 Algemene regels met het oog op energieprestaties van milieubelastende activiteiten 91
3.3.6.3 Maatwerk op grond van het Bal en aanvulling 92
3.3.6.4 Doelmatigheid van maatwerk voor de energietransitie van milieubelastende activiteiten 94
3.3.7 Gelijkwaardigheid en bestuurlijke afwegingsruimte 95
3.3.7.1 Inleiding 95
3.3.7.2 Reikwijdte en beperking van het gelijkwaardigheidsbeginsel 96
3.3.7.3 Toepassing en toetsing van gelijkwaardige maatregelen 98
3.3.8 Omgevingswaarden en bestuurlijke afwegingsruimte 102
3.3.8.1 Inleiding 102
3.3.8.2 Doelmatigheid en objectiveerbaarheid van omgevingswaarden in de energietransitie 103
3.3.9 Balans 107
3.4 De regelgevende bevoegdheid in verhouding tot energiewetgeving 108
3.4.1 Inleiding 108
3.4.2 Energiewetgeving in verhouding tot de fysieke leefomgeving 108
3.4.3 Energiewetgeving in transitie 110
3.4.4 Regelgevende bevoegdheid op grond van de Gaswet en Elektriciteitswet 112
3.4.4.1 Gaswet 112
3.4.4.2 Elektriciteitswet 115
3.4.5 Regelgevende bevoegdheid in verhouding tot de Warmtewet 118
3.4.6 Regelgevende bevoegdheid in verhouding tot de Energiewet en Wet collectieve warmtevoorziening 121
3.4.6.1 Regelgevende bevoegdheden in verhouding tot het wetsvoorstel Energiewet 121
3.4.6.2 Regelgevende bevoegdheden in verhouding tot het Wetsvoorstel collectieve warmtevoorziening 122
3.4.7 Balans ten aanzien van uitgangspunten voor de regelgevende bevoegdheid in energiewetgeving 126
3.4.7.1 Inleiding 126
3.4.7.2 Gevolgen van uitsluiting van de regelgevende bevoegdheid voor gemeentelijke sturing 126
3.4.7.3 Uitgangspunten bij taken en bevoegdheden in energiewetgeving in relatie tot de fysieke leefomgeving 130
3.5 Conclusie 131

4. De verhouding tussen privaatrechtelijke rechtshandelingen en publiekrechtelijke bevoegdheden voor de energietransitie
4.1 Inleiding 135
4.2 Privaatrechtelijke sturing 136
4.2.1 Inleiding 136
4.3 De toelaatbaarheid van privaatrechtelijke kwaliteitseisen voor de energietransitie in de gebouwde omgeving in relatie tot het publiekrecht 138
4.3.1 Inleiding 138
4.3.2 De tweewegenleer en onaanvaardbare doorkruising 139
4.3.3 Art. 23.7 Omgevingswet 140
4.3.3.1 Inleiding 140
4.3.3.2 Redenen voor de totstandkoming van art. 23.7 Ow 140
4.3.3.3 Reikwijdte van art. 23.7 Ow 141
4.3.3.4 Sluit artikel 23.7 Ow ook vrijwillige afspraken uit? 145
4.3.4 Onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht 149
4.3.4.1 Inleiding 149
4.3.4.2 Toetsing aan de criteria voor onaanvaardbare doorkruising 150
4.3.4.3 Wat moet publiekrechtelijk worden geregeld? 153
4.3.5 Misbruik van bevoegdheid 156
4.3.5.1 Inleiding 156
4.3.5.2 Misbruik van bevoegdheid en de energietransitie in de gebouwde omgeving 157
4.4 Toelaatbaarheid van kostenverhaal en financiële bijdragen voor de energietransitie in de gebouwde omgeving in relatie tot het publiekrecht 158
4.4.1 Inleiding 158
4.4.2 Reikwijdte van kostenverhaal 159
4.4.2.1 Inleiding 159
4.4.2.2 Voor welke activiteiten is kostenverhaal mogelijk? 160
4.4.3 Soorten en hoogte van de kosten. 161
4.4.3.1 Aanleg van distributienetwerken 161
4.4.3.2 Wijziging van distributienetwerken 165
4.4.4 Financiële bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen 165
4.4.4.1 Inleiding 165
4.4.4.2 Voorwaarden voor de aanwijzing van financiële bijdragen in een omgevingsplan 166
4.4.4.3 Voorwaarden voor privaatrechtelijke afspraken over financiële bijdragen 167
4.4.4.4 Financiële bijdragen aangewezen in het omgevingsplan 168
4.4.4.5 Financiële bijdragen afgesproken in een privaatrechtelijke overeenkomst 168
4.4.5 Balans 169
4.5 Conclusie 170

5. De betekenis van de democratische rechtsstaat voor verduurzamingsverplichtingen
5.1 Inleiding 175
5.1.1 Deelvraag 175
5.2 De democratische rechtsstaat 176
5.2.1 Inleiding 176
5.2.2 Door Scheltema onderscheiden beginselen 176
5.2.3 Concretisering van rechtsstatelijke beginselen 178
5.2.3.1 Inleiding 178
5.2.3.2 Een formele of responsieve rechtstaat? 178
5.3 Het rechtszekerheidsbeginsel en verduurzamingsverplichtingen 180
5.3.1 Formele rechtszekerheid: de noodzaak van een specifieke wettelijke grondslag 180
5.3.2 Materiële rechtszekerheid: bescherming van verkregen rechtsposities 183
5.4 Het specialiteitsbeginsel en verduurzamingsverplichtingen 187
5.4.1 Doelgebondenheid van belangenafweging 187
5.4.2 Welke belangen mogen een rol spelen in de belangenafweging? 188
5.5 Het gelijkheidsbeginsel en verduurzamingsverplichtingen 191
5.5.1 Inleiding 191
5.5.2 Gelijke behandeling en maatwerk 191
5.6 Het evenredigheidsbeginsel en verduurzamingsverplichtingen 193
5.6.1 Inleiding 193
5.6.2 Het evenredigheidsbeginsel in het licht van recente ontwikkelingen 193
5.6.3 Het drietrapstoets 194
5.6.4 Evenredigheid aan de hand van de drietrapstoets 196
5.6.4.1 Inleiding 196
5.6.4.2 De evenredigheid van omgevingsplannen 197
5.6.5 Balans 199
5.7 Fundamentele rechten en verduurzamingsverplichtingen 200
5.7.1 Inleiding 200
5.7.2 Het recht op eigendom op grond van art. 1 EP EVRM 200
5.7.2.1 Inleiding 200
5.7.2.2 De criteria voor regulering van eigendom op grond van artikel 1 EP EVRM 203
5.7.2.3 ‘Fair balance’ en onteigening 211
5.7.3 Het recht op woning op grond van artikel 8 EVRM 212
5.7.4 Balans 217
5.8 Onevenredigheidsbeperking en -compensatie 218
5.8.1 Inleiding 218
5.8.2 Temporisering 218
5.8.2.1 Noodzaak 218
5.8.2.2 Vorm 219
5.8.2.3 Beperkingen 221
5.8.3 Compensatie voor nadelige financiële gevolgen 222
5.8.3.1 Inleiding 222
5.8.3.2 Evenredigheid en compensatie 222
5.8.3.3 Evenredigheidsbeginsel versus egalitébeginsel en het omgevingsplan 224
5.8.3.4 Subsidie 226
5.8.4 Nadeelcompensatie voor verduurzamingsverplichtingen 227
5.8.4.1 Inleiding 227
5.8.4.2 Schadebepaling 228
5.8.4.3 De abnormale last 229
5.8.4.4 Speciale last 232
5.8.5 Balans 232
5.9 Verplicht de democratische rechtstaat tot aanvullende inspanningen? 233
5.9.1 Inleiding 233
5.9.2 Participatie als beginsel? 236
5.9.3 Participatie op grond van de wet? 237
5.9.4 Normativiteit van het dienstbaarheidsbeginsel in de energietransitie 240
5.9.5 Balans 242
5.10 Conclusie 243

6. Uitgangspunten voor de belangenafweging voor verduurzamingsverplichtingen
6.1 Inleiding 247
6.2 De geschiktheid van verduurzamingsverplichtingen 248
6.2.1 Inleiding 248
6.2.2 Geschiktheid en uitvoerbaarheid 249
6.3 De noodzakelijkheid van verduurzamingsverplichtingen 254
6.3.1 Inleiding 254
6.3.2 Expliciet noodzakelijkheidsvereiste 254
6.3.3 Minder ingrijpende alternatieven 256
6.3.4 Gelijkwaardige maatregelen als alternatief? 259
6.4 De evenredigheid in concreto van verduurzamingsverplichtingen 260
6.4.1 Inleiding 260
6.4.2 Concretisering bij vaststelling omgevingsplan? 261
6.4.3 Is de normadressaat is staat om aan de norm te voldoen? 262
6.4.3.1 Inleiding 262
6.4.3.2 Privaatrechtelijke rechtsverhoudingen: huur 264
6.4.3.3 Appartementsrecht 269
6.4.3.4 Rechtsverhouding tussen eigenaar en de netbeheerder en energieleverancier 273
6.5 Financieel-economische belangen bij verduurzamingsverplichtingen 274
6.5.1 Inleiding 274
6.5.2 Kosten en baten 275
6.5.3 Emissie-eisen en stalderingsregeling veehouderijen 278
6.5.4 Aanwijzing bouwwerk als monument 280
6.5.5 De saneringsverplichtingen in de Wet bodembescherming 283
6.5.6 Stadsvernieuwing en de aanschrijvingsbevoegdheid uit de Woningwet 288
6.5.7 Asbestverbod 296
6.5.8 Label-C-verplichting kantoorgebouwen 299
6.5.9 Balans 301
6.5.9.1 Inleiding 301
6.5.9.2 Eigendomsrisico, normschending en wijzigende maatschappelijke opvattingen 301
6.5.9.3 Terugverdientijd en lastenneutraliteit 304
6.5.9.4 Naar een objectieve benadering van financieel-economische rendabiliteit? 306
6.5.9.5 Rol van remedies? 307
6.6 Conclusie 308

7. Verduurzamingsverplichtingen in het Duitse publieke bouwrecht
7.1 Inleiding 311
7.2 Opbouw van het hoofdstuk 311
7.3 De bevoegdheidsverdeling in het publieke bouwrecht 312
7.3.1 Algemene grondslagen voor bevoegdheidsverdeling 312
7.3.2 Opbouw van het publieke bouwrecht 313
7.3.3 Afbakening van wetgevende bevoegdheden 314
7.4 De gemeentelijke Selbstverwaltungsgarantie 315
7.4.1 Inleiding 315
7.4.2 De Selbstverwaltungsgarantie in het publieke bouwrecht 316
7.4.2.1 Inleiding 316
7.4.2.2 Het Bebauungsplan 317
7.4.2.3 Innenbereichssatzungen 317
7.4.2.4 Vorhaben- und Erschließungsplan 318
7.4.2.5 Bijzondere Städtebauliche Satzungen 318
7.4.3 Het Städtebaulicher Vertrag 320
7.5 Selbstverwaltungsgarantie en wetgeving federale en deelstatelijke overheden 321
7.5.1 Inleiding 321
7.5.2 De Selbstverwaltungsgarantie en energietransitie 321
7.5.3 Inleiding op de verhouding tussen Selbstverwaltungsgarantie en federale en deelstatelijke wetgevende bevoegdheden 323
7.5.4 Energiefachrecht 323
7.5.5 Bauordnungsrecht en Kommunalrecht 327
7.5.6 Bauplanungsrecht 330
7.5.6.1 Energietransitie in het Bebauungsplan 330
7.5.6.2 Energietransitie in het Städtebaulicher vertrag 333
7.5.6.3 Energietransitie in het bijzondere Städtebaurecht 334
7.5.7 Balans 340
7.6 Begrenzing van verduurzamingsverplichtingen door het Grundgesetz 342
7.6.1 Inleiding 342
7.6.2 Betekenis van grondrechten bij verduurzamingsverplichtingen 342
7.6.3 Het recht op eigendom (Art. 14 GG) 343
7.6.3.1 Algemene aspecten van het eigendomsrecht 343
7.6.3.2 Reikwijdte van art. 14 GG voor verduurzamingsverplichtingen 345
7.6.4 Het recht op gelijke behandeling (art. 3 GG) 347
7.6.5 Recht op persoonlijke vrijheid (art. 2 GG) 348
7.6.6 Het toetsingskader voor inbreuk op grondrechten 349
7.6.7 Gesetzesvorbehalt en Bestimmtheitsgebot 349
7.6.8 Verhältnismäßigkeit 350
7.6.8.1 Inleiding 350
7.6.8.2 Legitiem doel van de verplichting 352
7.6.8.3 Geschiktheid van de verplichting 353
7.6.8.4 Noodzakelijkheid van de verplichting 354
7.6.8.5 De evenredigheid van de verplichting strictu senso 356
7.6.8.6 Wirtschaftlichkeit 357
7.6.8.7 Evenredigheid en remedies 364
7.6.9 Balans 367
7.7 Conclusies 368

8. Conclusies en aanbevelingen
8.1 Inleiding 373
8.2 Beantwoording van de deelvragen 374
8.2.1 Inleiding 374
8.2.2 De rol van het EU-recht bij sturing op de energietransitie 374
8.2.3 Uitgangspunten en mogelijkheden voor publiekrechtelijke sturing 375
8.2.4 Sturing in verhouding tot privaatrechtelijke rechtshandelingen 379
8.2.5 Sturing binnen rechtstatelijke begrenzing 381
8.2.6 Uitgangspunten voor belangenafweging bij verduurzamingsverplichtingen 385
8.2.7 Het Duitse rechtssysteem als spiegel voor sturing op de energietransitie 386
8.3 Beantwoording van de hoofdvraag 388
8.3.1 Inleiding 388
8.3.2 Sturing op de energietransitie in het omgevingsplan 389
8.3.3 Rechtsstatelijke begrenzingen van regelruimte voor de energietransitie 391
8.3.3.1 Grondslag en belangenafweging bij beperking van bestaande rechtsposities 391
8.3.3.2 Investeringsdwang 396
8.3.3.3 Compensatie voor verduurzamingsverplichtingen? 401
8.3.3.4 Verdergaande inspanningen in verhouding tot rechtstatelijke beginselen 403
8.3.4 Vormgeving van verduurzamingsverplichtingen in het omgevingsplan 406
8.3.4.1 Inleiding 406
8.3.4.2 Vormgeving van de samenhang tussen beleidsdoel en verplichting 406
8.3.4.3 Vormgeving van de regeling van gelijkwaardige maatregelen 407
8.3.4.4 Vormgeving van vergunningplichten in relatie tot verduurzamingsverplichtingen 409
8.3.4.5 Vormgeving van flankerende maatregelen bij verduurzamingsverplichtingen 410
8.4 Geadresseerde verduurzamingsverplichtingen en hun juridische houdbaarheid 413
8.5 Epiloog 416
8.6 Aanbevelingen 417

Literatuurlijst 423
Deutsche Zusammenfassung 457
Summary 467
Trefwoordenregister 475
Curriculum Vitae 477