City Strategy

'City strategy' vloeit grotendeels voort uit het project 'Rethinking Rotterdam', waarmee de Economic Development Board Rotterdam (EDBR) in 2010 tot een nieuwe, consistente en breed gedragen visie op de toekomstige ontwikkeling van de stad wilde komen. Daartoe werd het city strategy-model ontwikkeld, waarin het werken met scenario's centraal staat en dat beschreven wordt in deel I van het boek. 'Rethinking Rotterdam' wordt vervolgens als uitgewerkt voorbeeld beschreven in deel II; deel III biedt ten slotte een overzicht van de gebruikte methoden, werkvormen en best practices voor wie zelf met het city strategy-model aan de slag wil. Het city strategy-model is op het eerste gezicht behoorlijk doordacht en compleet. Uitgangspunt is het vaststellen van het businessmodel van de stad (vrij naar Osterwalder en Pigneur); vervolgens moeten, aan de hand van een of meer strategische vragen, de externe factoren in kaart gebracht worden die van invloed kunnen zijn op de levensvatbaarheid van het businessmodel. Als deze ontwikkelingen, inclusief 'kernonzekerheden', zijn geïdentificeerd en ondergebracht in een 'trendcomplex', kan op basis daarvan een aantal scenario's worden uitgewerkt. Die scenario's moeten vervolgens worden getoetst en leiden tot concreet beleid, waarin rekening wordt gehouden met alle scenario's en niet alleen het 'wensscenario' waarvan iedereen hoopt dat het bewaarheid zal worden. Van belang is verder dat het hele proces wordt opgevat als een leercyclus: op gezette tijden moeten de scenario's opnieuw worden getoetst en waar nodig bijgesteld. Het staat buiten kijf dat dit model veel waardevolle elementen bevat: de benodigde blik 'van buiten naar binnen', de formalisering van een in wezen creatief proces, de nadruk op het creëren van een breed draagvlak, dat is allemaal heel nuttig. Geen wonder dat tal van betrokken prominenten met wie in het boek korte interviews zijn opgenomen, enthousiast reageren – er valt geen onvertogen woord. Toch zijn er mijns inziens serieuze kanttekeningen bij het model en de gebruikte werkmethodes te plaatsen. Ten eerste gaat het model zonder meer uit van het primaat van de economie. De auteurs schrijven meteen al in hun 'Ten geleide' dat wat hen betreft 'economische ontwikkeling de basis moet zijn van strategievorming van steden en stedelijke regio's' (p. 11). Sociale, demografische, stedenbouwkundige, ecologische en andere potentieel relevante aspecten worden dus van meet af aan ondergeschikt bevonden, net als alles wat het leven prettig maakt in 'de aantrekkelijke stad' (het boek van Gerard Marlet met die titel ontbreekt in de bibliografie). De vraag is of deze vooropgezette focus de scenario's die in het model worden ontwikkeld, niet bij voorbaat een bepaalde kant opstuurt. De voorkeursbehandeling van de economie uit zich ook in de kritiekloze omarming van allerhande bedrijfskundige concepten. Scenarioplanning, businessmodellen, concurrentievoordeel, de vijf krachten van Michael Porter: de toepasbaarheid van al deze noties op het openbaar bestuur wordt geen moment in twijfel getrokken, ook al wordt er af en toe lippendienst bewezen aan het verschil tussen het managen van een bedrijf en het besturen van een stad. Het model gaat in principe uit van een samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en kennisinstituten (de fameuze 'triple helix'). Maar in de (Rotterdamse) praktijk bepaalt het bedrijfsleven, of in elk geval een bedrijfsmatige visie op de werkelijkheid, duidelijk de agenda. Dat blijkt ook uit de regelmatig terugkerende klachten in het boek over de stroperigheid en de 'inertie' van de politiek. De toon wordt gezet in zinnetjes als: 'Het is niet verwonderlijk dat het primaat van de politiek in toenemende mate als achterhaald wordt weggezet' (p. 27). Coert Beerman, CEO van Rabobank Rotterdam mag zeggen: 'Je moet voorkomen dat de stokpaardjes van de politiek er weer infietsen' (p. 99). De bij 'Rethinking Rotterdam' betrokken politici hebben deze tendentieuze opmerkingen kennelijk laten passeren. Te vrezen valt in elk geval dat het bedrijfsleven zijn eigen stokpaardjes in het Rotterdamse strategievormingsproces zonder al te veel tegenspraak heeft mogen berijden. Een derde kritiekpunt op het model hangt hiermee samen. Ondanks de in het boek meermalen beleden noodzaak van een breed draagvlak blijft het hele city strategy-proces toch een zaak van een relatief kleine elite. De auteurs leggen in het derde deel van het boek uit dat er voor een zorgvuldig proces een stuurgroep, een projectgroep, een expertgroep en een klankbordgroep moeten worden ingericht. Maar de leden van die groepen zijn in Rotterdam allemaal gerekruteerd uit het stadsbestuur, de ambtelijke top, prominente zakenlieden, inhoudelijk deskundigen en/of leden van de hierboven genoemde EDBR. Deze Board is een onafhankelijk adviesorgaan van de gemeente, waarvan de leden door het college van B&W worden benoemd; hun profiel komt, niet verrassend, bepaald niet overeen met dat van de gemiddelde Rotterdammer (zie de lijst achterin het boek). Het hangt er natuurlijk maar net vanaf hoe je 'draagvlak' definieert maar je kunt niet volhouden dat men de bevolking van de stad erg heeft betrokken bij de gedachtebepaling. Een vierde punt: de kwaliteit van de onderliggende data. De auteurs van het boek herinneren er hier en daar wel aan dat de waargenomen trends met voldoende feitenmateriaal gestaafd moeten worden, maar in de praktijk krijg je toch de indruk dat de onderbouwing van de meeste ideeën flinterdun is. Uiteindelijk is het 'trendcomplex' waaruit de scenario's moeten worden gedestilleerd de uitkomst van een subjectief proces, waarin de leden van een select aantal gremia zelf vaststellen welke belangrijke trends er de komende tijd gaan spelen, wat hun onderlinge verhouding is en aan welke trends de meeste waarde moet worden gehecht. De formalisering en kwantificering van dit proces, zoals bijvoorbeeld vormgegeven in een aantal figuren en tabellen in deel I en II, kunnen dat subjectieve karakter niet verhullen. Mijn laatste punt van kritiek betreft de vertaling van de resultaten van het city strategy-proces in concreet beleid. De auteurs besteden aan dit onderdeel van het model, dat me toch essentieel lijkt, relatief weinig aandacht: we krijgen in detail de vier scenario's te lezen die de uitkomst waren van 'Rethinking Rotterdam', maar als je ziet welke 'strategische visie' en 'strategische opties' hierop zijn gebaseerd (pp. 90-93) vraag je je af waar al die moeite nu eigenlijk voor gedaan is. Het versterken van regionale samenwerking, het stimuleren van innovatie, de verduurzaming van de economie: is het erg gewaagd om te veronderstellen dat deze beleidsvoornemens ook zonder het city strategy-model de 'Economische Visie 2012' van Rotterdam wel gehaald zouden hebben? Wat is, kortom, nu eigenlijk de meerwaarde geweest van de hele exercitie, behalve dan het intrinsieke nut van het bijeenbrengen van allerlei stakeholders (die elkaar trouwens zo te zien toch wel wisten te vinden)? In Rotterdam heeft men het project voorlopig afgesloten met de instelling van een 'Strategisch Beraad', samengesteld uit dezelfde gremia als hierboven genoemd (dus opnieuw met een hoog incrowd-gehalte), die belast is met het 'ontwikkelen, toetsen en bijsturen van de richting van het economisch beleid' (p. 94). Een wereldschokkend initiatief kunnen we het niet noemen. Over deze en wellicht nog andere valkuilen van het model, en van de wijze waarop het in Rotterdam is gebruikt, mag denk ik nog wel wat verder worden nagedacht. Dat is des te relevanter omdat ook de stadsbesturen van onder meer Amsterdam, Utrecht en Almere naar verluidt inmiddels bezig zijn met behulp van dit model hun toekomststrategie te bepalen. Ironisch is in dit verband dat Londen, een stad die in dit boek een paar keer als lichtend voorbeeld wordt genoemd, nu juist geen gebruik heeft willen maken van het model; een van de geïnterviewden in 'City strategy' laat zich op een gegeven moment ontvallen dat de burgemeester het idee van scenarioplanning hoogstpersoonlijk van tafel heeft geveegd (p.153). In de ogen van de 'city-strategen' was dat ongetwijfeld een te betreuren en ondoordacht besluit, maar misschien had Boris Johnson in dit geval toch wel een punt.